Можно выделить три принципиальных подхода к решению проблемы разделения налогов. Первый подход - это разграничение налогов и налоговых полномочий. Суть этого подхода заключается в том, что каждый уровень власти получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в стране появляется несколько независимых уровней налогов, например, федеральные и субъектов Федерации. При этом налогоплательщики перечисляют в бюджет только предназначенные для данного уровня бюджетной системы виды налогов.
При таком подходе самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать в бюджет данного уровня. Тот или иной уровень власти при этом получает исключительные права на взимание и использование этих налогов, а также установление ставок и определение базы налогообложения.
Необходимо подчеркнуть, что типично местными налогами во многих государствах, с учетом теоретических представлений о распределении налогов между уровнями бюджетной системы (принцип мобильности налоговой базы, соответствие налогов функциям органов публичной власти и др.), являются налоги на недвижимость, землю, сборы и платежи за услуги, предоставляемые бюджетными учреждениями.
Второй подход - это совместное использование базы налогообложения. В основе данного подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти. Это означает, что налогоплательщики обязаны уплачивать один и тот же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. При этом размеры поступлений определяются контингентами указанных налогов по определенной территории (в границе всей страны, в границах субъектов и т.д.), исходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти. Этот механизм состоит, по сути, в том, что региональным и местным органам власти предоставляется право взимать с налогоплательщиков в дополнение к общегосударственным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются, как правило, некоторым пределом. Такая система региональных "надбавок к налогам", взимаемым с использованием базы общегосударственного налогообложения, отличается простотой и функционирует эффективнее, если применяется согласованное определение базы налогообложения для органов власти всех уровней. Преимуществом данного способа является то, что при сборе дополнительных налогов региональные органы власти могут воспользоваться отлаженным административным механизмом федерального правительства.
Третий подход - это долевое распределение доходов от поступления налогов. Этот подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от поступления конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы дохода от конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории, исходя из общей налоговой ставки. К преимуществам данного метода относятся его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональным органом власти.
В целях формирования модели налогового регулирования межбюджетных отношений, обеспечивающей в той или иной степени сбалансированные бюджеты регионов и муниципалитетов, государства используют один или сочетание указанных регулирующих механизмов.
Вместе с тем проблема получения информации о недоимках по обязательным налогам и платежам в разрезе каждого налога и вида бюджета остается, поскольку в настоящее время налоговыми органами ведется единый лицевой счет налогоплательщика по видам налогов без разбивки по уровням бюджетов. Таким образом, налоговые органы не обладают полной информацией о задолженности налогоплательщика в разбивке по бюджетам, и предоставление этих сведений финансовым органам в существующих условиях невозможно: дело в том, что в настоящее время на территории страны действует единый счет Федерального казначейства по учету доходов и средств федерального бюджета, который предусматривает распределение регулирующих налогов по уровням бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства без распределения по конкретным налогоплательщикам.
В качестве основополагающего элемента бюджетного федерализма в сфере общественных финансов следует выделить систему бюджетного регулирования доходов, практическая реализация которого осуществляется посредством налогового и финансового механизмов. Налоговая составляющая регулирующего механизма заключается в распределения между уровнями власти налоговых полномочий и налоговых доходов. В системе межбюджетных потоков имеет место также финансовая помощь, предоставляемая с целью выравнивания уровней бюджетной обеспеченности территорий, исполнения отдельных делегированных полномочий и т.д.
Мировой практике известны три принципиальных подхода к решению проблемы разделения налогов:
1) закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов (сочетание кумулятивного и фиксированного методов);
2) совместное использование базы налогообложения;
3) долевое распределение доходов от поступления налогов (нормативный метод).
Разграничение налогов и налоговых полномочий. Суть этого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в стране появляется несколько независимых уровней налогов, например, федеральные и субъектов Федерации. При этом налогоплательщики перечисляют в бюджет только предназначенные для данного уровня бюджетной системы виды налогов. При таком подходе самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать в бюджет данного уровня. Тот или иной уровень власти при этом получает исключительные права на взимание и использование этих налогов, а также установление ставок и определение базы налогообложения.
Подчеркнем, что типично местными налогами во многих государствах с учетом теоретических представлений о распределении налогов между уровнями бюджетной системы (принцип мобильности налоговой базы, соответствие налогов функциям органов публичной власти и др.) являются налоги на недвижимость, землю, сборы и платежи за услуги, предоставляемые бюджетными учреждениями.
Совместное использование базы налогообложения. В основе данного подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти. Это означает, что налогоплательщики обязаны уплачивать один и тот же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. При этом размеры поступлений определяются контингентами указанных налогов по определенной территории (в границе всей страны, в границах субъектов и т.д.), исходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти. Этот механизм состоит, по сути, в том, что региональным и местным органам власти предоставляется право взимать с налогоплательщиков в дополнение к общегосударственным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются, как правило, некоторым пределом. Такая система региональных "надбавок к налогам", взимаемым с использованием базы общегосударственного налогообложения, отличается простотой и функционирует эффективнее, если применяется согласованное определение базы налогообложения для органов власти всех уровней. Преимуществом данного способа является то, что при сборе дополнительных налогов региональные органы власти могут воспользоваться отлаженным административным механизмом федерального правительства. Подобная схема применяется в США, в Швейцарии (в отношении индивидуальных налогов, налога на прибыль корпораций и т.д.).
В частности, в США подоходный налог может взиматься как штатами, так и муниципалитетами. В отдельных городах он является наиболее важным источником доходов, обеспечивая более 50% их объема. Однако для введения налога на муниципальном уровне может быть установлено соблюдение определенного обязательного требования. Например, в штате Джорджия в городах может быть введен налог только в случае одобрения факта его установления большинством зарегистрированных избирателей. Действующими одновременно на уровне субъектов и муниципалитетов являются в США налог с продаж, поимущественные налоги и др. Доля подоходного налога с физических лиц и корпораций в доходах бюджетов местных органов власти США составляет 2,3%. Роль этих поступлений в доходах бюджетов штатов более значительна - 22%.
Долевое распределение доходов от поступления налогов. Этот подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от поступления конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы дохода от конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории исходя из общей налоговой ставки. К преимуществам данного метода относятся его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональным органом власти.
В целях формирования модели налогового регулирования межбюджетных отношений, обеспечивающей в той или иной степени сбалансированные бюджеты регионов и муниципалитетов, государства используют один или сочетание указанных регулирующих механизмов.
Например, все 50 штатов США обладают широкими бюджетно-налоговыми полномочиями. Они имеют право вводить такие же прямые налоги, которые существуют на федеральном уровне, определять ставки и базу налогообложения. В отличие от России и ряда европейских государств местные налоги в США играют самостоятельную роль, являются основой доходной части местных бюджетов (около 61% всех доходов). В консолидированном бюджете США структура доходов федеральных, региональных и местных бюджетов с учетом финансовой помощи составляет соответственно 50; 28 и 22%. Без учета финансовой помощи доходы местных бюджетов в структуре государственных доходов составляют 19,4%, доходы штатов - 32,1%. На долю налоговых доходов штатов в составе доходов консолидированного бюджета США приходится 20,6%, на долю налоговых доходов местных бюджетов - 13,1%.
В Германии не допускается параллельное взимание одинаковых налогов на уровне земель и общин, то есть на региональном и местном уровнях. К налогам общин относятся местные налоги на потребление и расходы (налог на напитки в розлив, на развлечения, охоту и рыбную ловлю, на собак), налог на открытие питейных заведений, гостиниц, поземельный и промысловый налоги и др. Около 80% доходов общин приходится на поступления от налогов, что свидетельствует в пользу соблюдения в системе налогового регулирования принципа налогового суверенитета. Динамика распределения налоговых поступлений по стране в целом указывает на рост доли земель с 34,8% в 1980 г. до 37% в 2000-е гг., что повышает их экономические возможности. Однако сокращается доля общин в совокупных налоговых поступлениях.
Общей тенденцией формирования пропорций доходов местных бюджетов унитарных государств является преобладание финансовой помощи. Так, в Великобритании налоговые доходы местных бюджетов (муниципальный налог, налог на хозяйственную деятельность) составляют около половины всех поступлений. Указанные платежи представляют собой поимущественные налоги, аналогами которых в России являются налоги на имущество физических и юридических лиц. Существенные различия в имущественном налогообложении между двумя странами состоят, прежде всего, в том, что в Великобритании стоимость объектов недвижимости, выступающая в качестве налоговой базы, индексируется службой по оценке недвижимости. По прогнозам, в 2007-2008 гг. доля муниципального налога в бюджете центрального правительства Великобритании должна составить 4,2%. По данным Федеральной службы государственной статистики России, за январь-август 2007 г. поступления налогов на имущество составили 287,1 млрд. руб., или 6,8% в общей сумме доходов консолидированного бюджета.
Ограниченность набора источников налоговых поступлений, которыми располагают территориальные органы власти, и потребность в обеспечении возлагаемых на эти органы расходных полномочий приводит к необходимости дополнительной передачи доходов с центрального на нижестоящие уровни власти, в том числе в форме финансовой помощи, присущей всем рассмотренным и целому ряду других зарубежных государств.
В российской модели бюджетного федерализма применяется сочетание кумулятивного и фиксированного методов, а также нормативный метод, в результате чего формируются совокупность полномочий местных органов власти в сфере налогообложения (табл. 1).
В соответствии со ст. 61, 61.1 и 61.2 БК РФ, в бюджеты муниципальных образований помимо земельного налога и налога на имущество физических лиц поступают по закрепленным нормативам доходы от ЕНВД, ЕСХН, НДФЛ, госпошлины. При этом в бюджеты поселений не предусмотрено отчисление от ЕНВД и государственной пошлины. Двухуровневая система муниципальных бюджетов действует с 2005 г., однако уже сейчас можно делать некоторые выводы об эффективности действующей модели распределения налоговых доходов.
По данным Минфина России, 39,4% доходов местных бюджетов России в 2006 г. обеспечивали межбюджетные трансферты. Однако это агрегированный показатель. В бюджетах отдельных муниципальных образований финансовая помощь достигает 60-80% (Веневский, Одоевский, Плавский районы Тульской области и др.). В целом следует отметить, что в доходах 63% местных бюджетов более половины приходится на средства межбюджетных трансфертов. Наименее устойчивыми следует считать бюджеты поселений и муниципальных районов.
В качестве основополагающего элемента бюджетного федерализма в сфере общественных финансов следует выделить систему бюджетного регулирования доходов, практическая реализация которого осуществляется посредством налогового и финансового механизмов. Налоговая составляющая регулирующего механизма заключается в распределения между уровнями власти налоговых полномочий и налоговых доходов. В системе межбюджетных потоков имеет место также финансовая помощь, предоставляемая с целью выравнивания уровней бюджетной обеспеченности территорий, исполнения отдельных делегированных полномочий и т.д.
Мировой практике известны три принципиальных подхода к решению проблемы разделения налогов:
1) закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов (сочетание кумулятивного и фиксированного методов);
2) совместное использование базы налогообложения;
3) долевое распределение доходов от поступления налогов (нормативный метод).
Разграничение налогов и налоговых полномочий. Суть этого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в стране появляется несколько независимых уровней налогов, например, федеральные и субъектов Федерации. При этом налогоплательщики перечисляют в бюджет только предназначенные для данного уровня бюджетной системы виды налогов. При таком подходе самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать в бюджет данного уровня. Тот или иной уровень власти при этом получает исключительные права на взимание и использование этих налогов, а также установление ставок и определение базы налогообложения.
Подчеркнем, что типично местными налогами во многих государствах с учетом теоретических представлений о распределении налогов между уровнями бюджетной системы (принцип мобильности налоговой базы, соответствие налогов функциям органов публичной власти и др.) являются налоги на недвижимость, землю, сборы и платежи за услуги, предоставляемые бюджетными учреждениями.
Совместное использование базы налогообложения. В основе данного подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти. Это означает, что налогоплательщики обязаны уплачивать один и тот же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. При этом размеры поступлений определяются контингентами указанных налогов по определенной территории (в границе всей страны, в границах субъектов и т.д.), исходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти. Этот механизм состоит, по сути, в том, что региональным и местным органам власти предоставляется право взимать с налогоплательщиков в дополнение к общегосударственным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются, как правило, некоторым пределом. Такая система региональных "надбавок к налогам", взимаемым с использованием базы общегосударственного налогообложения, отличается простотой и функционирует эффективнее, если применяется согласованное определение базы налогообложения для органов власти всех уровней. Преимуществом данного способа является то, что при сборе дополнительных налогов региональные органы власти могут воспользоваться отлаженным административным механизмом федерального правительства. Подобная схема применяется в США, в Швейцарии (в отношении индивидуальных налогов, налога на прибыль корпораций и т.д.).
В частности, в США подоходный налог может взиматься как штатами, так и муниципалитетами. В отдельных городах он является наиболее важным источником доходов, обеспечивая более 50% их объема. Однако для введения налога на муниципальном уровне может быть установлено соблюдение определенного обязательного требования. Например, в штате Джорджия в городах может быть введен налог только в случае одобрения факта его установления большинством зарегистрированных избирателей. Действующими одновременно на уровне субъектов и муниципалитетов являются в США налог с продаж, поимущественные налоги и др. Доля подоходного налога с физических лиц и корпораций в доходах бюджетов местных органов власти США составляет 2,3%. Роль этих поступлений в доходах бюджетов штатов более значительна - 22%.
Долевое распределение доходов от поступления налогов. Этот подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от поступления конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы дохода от конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории исходя из общей налоговой ставки. К преимуществам данного метода относятся его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональным органом власти.
В целях формирования модели налогового регулирования межбюджетных отношений, обеспечивающей в той или иной степени сбалансированные бюджеты регионов и муниципалитетов, государства используют один или сочетание указанных регулирующих механизмов.